Strategie della Regione Toscana per la gestione dell'inquinamento acustico

L'obiettivo principale di una politica di controllo del rumore nei suoi diversi aspetti è quello di mantenere l'esposizione al rumore quanto più bassa possibile, tutelando la salute e il benessere della popolazione. Il raggiungimento dell'obiettivo specifico viene perseguito tramite lo sviluppo di criteri di salvaguardia dall'esposizione al rumore e la promozione della valutazione del rumore come parte del processo di salvaguardia della salute dei cittadini. I principi generali su cui questo asserto si basa sono gli stessi definiti dalle Nazioni Unite nell'Agenda 21 (Unced 1992):

• il principio di precauzione: in tutti i casi, il rumore deve essere ridotto al più basso livello raggiungibile in una particolare situazione. Quando ci sia un ragionevole dubbio sulla possibilità che la salute pubblica ne venga danneggiata, azioni opportune devono essere prese per proteggere la popolazione anche in assenza di prove scientifiche complete;
• il principio "chi inquina paga": l'intero costo associato con l'inquinamento acustico (incluso il monitoraggio, il controllo, la mitigazione, ecc.) deve essere sostenuto dal soggetto responsabile della sorgente di rumore;
• il principio di prevenzione: azioni devono essere prese, quando possibile, intervenendo sulla sorgente di rumore. La pianificazione del territorio deve integrarsi con la valutazione dell'impatto ambientale considerando il rumore tra le altre componenti inquinanti.

Il contesto legislativo e regolamentare di ogni stato e quindi dell'Italia e, più specificatamente della Regione Toscana, costituisce la base di una efficace politica di controllo del rumore (come di ogni altro inquinante). Senza un adeguato contesto legislativo è difficile se non impossibile mantenere un attivo ed efficace programma di controllo del rumore. Tale contesto si riferisce, ovviamente, non solo alla legislazione in materia, ma comprende anche tutti gli altri settori che con questa interagiscono: trasporti e infrastrutture, prima di tutto, ma anche energia, inquinamento atmosferico, e, non ultimo per importanza, la tutela della salute della popolazione i cui obiettivi possono essere più facilmente raggiunti quando le varie politiche di settore che interagiscono siano pienamente compatibili tra di loro.

In Italia la disciplina dell'inquinamento acustico ambientale fa capo alla Legge 26 ottobre 1995, n. 447 "Legge quadro sull'inquinamento acustico" ed ai relativi regolamenti attuativi. Tale legge definisce le competenze statali, regionali e degli Enti Locali. La Regione Toscana con la L.R. 1 dicembre 1998, n. 89 "Norme in materia di inquinamento acustico", e ss.mm.ii., ha dato attuazione ai disposti della Legge quadro e con il DPGR n. 2/R dell' 8 gennaio 2014 "Regolamento regionale di attuazione ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge regionale 1 dicembre 1998, n. 89 (Norme in materia di inquinamento acustico)" ha aggiornato e innovato i criteri e gli indirizzi della pianificazione degli Enti Locali, definiti nella precedente DCR n°77 del22 ottobre 2000, sostituendola ai fini dell'applicazione della stessa legge.

Tale quadro normativo è attualmente in fase di evoluzione. In linea con il grande rinnovamento delle politiche ambientali previsto dal quinto e sesto programma d'azione, la Comunità Europea ha infatti definito con la Direttiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 giugno 2002 un approccio comune volto ad evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi, compreso il fastidio, dall'esposizione al rumore ambientale, attraverso:

1. la mappatura acustica del territorio, realizzata sulla base di metodi di determinazione comuni a tutti gli Stati membri;
2. l'informazione del pubblico sui livelli di esposizione al rumore e i suoi possibili effetti sanitari;
3. l'adozione, da parte degli Stati membri, di piani d'azione per il controllo e la riduzione del rumore in presenza di livelli di esposizione nocivi per la salute umana, nonché per la conservazione della qualità acustica dell'ambiente.

Da ultimo, con il d.lgs. 19 agosto 2005, n. 194 sono state definite a livello nazionale le competenze e le procedure per adempiere alla disposizioni della direttiva 2002/49/CE. Tale decreto si sovrappone nel caso della Regione Toscana ad un quadro normativo completamente formato in conseguenza dell'attuazione dei disposti della legge quadro e dei conseguenti atti regolamentari a livello regionale di cui sopra.

Il Piano Regionale di Tutela Ambientale 2002-2003 prima e successivamente il Piano Regionale di Azione Ambientale (PRAA) 2004-2006, approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 29 del 2 marzo 2004, hanno precisato gli obiettivi e le azioni necessari per l'attuazione di una efficace politica di tutela della popolazione dall'inquinamento acustico in applicazione della legge regionale e per la sua integrazione con le altre politiche di settore: tutela della qualità dell'aria, energia, sviluppo sostenibile, trasporti, infrastrutture.

Il PRAA 2007-2010, nel confermare gli indirizzi generali della programmazione regionale in materia, rafforza il ruolo della comunicazione e dei rapporti tra protezione ambientale e diritto alla salute dei cittadini. Il PRAA, in sostanza, è divenuto lo strumento di governo fondamentale per il conseguimento della "via dell'ecoefficienza" alla base del programma di governo regionale, finalizzata a rendere la Toscana sempre più una realtà nella quale "sia piacevole vivere e lavorare", ovvero dell'integrazione delle politiche ambientali nelle politiche economiche e territoriali e, non ultime, in quelle del diritto alla salute. Il PRAA si caratterizza in parte come piano d'indirizzo per le politiche settoriali (energia, aria, rifiuti, …), e in parte come programma di azioni trasversali (tra cui incentivi, comunicazione, educazione ambientale, fiscalità ambientale, ricerca e innovazione tecnologica, cooperazione internazionale, ecc.).

Le strategie, gli strumenti e le azioni si riferiscono a una serie di obiettivi (definiti nel PRAA come "macrobiettivi") per il cui perseguimento risulta fondamentale il ruolo della governance ovvero la condivisione degli obiettivi e della lettura dello stato dell'ambiente da parte di attori pubblici e privati. Attraverso il Praa la riduzione della popolazione esposta al rumore ambientale fino al perseguimento degli obiettivi di qualità normativamente fissati è stata assunta come macrobiettivo generale delle politiche regionali in materia di "Ambiente e salute". Il PRAA 2004-2006 ha individuato, come necessari al raggiungimento di tale obiettivo, i seguenti strumenti/azioni:

• la classificazione dell'intero territorio regionale in zone acusticamente omogenee attraverso l'approvazione da parte dei Comuni dei Piani Comunali di Classificazione Acustica (PCCA);
• il contenimento e l'abbattimento delle emissioni sonore prodotte nell'esercizio delle infrastrutture dei trasporti;
• l'approvazione e l'attuazione da parte dei Comuni dei Piani Comunali di Risanamento Acustico (PCRA) per il raggiungimento dei valori di qualità del clima acustico stabiliti dal Pcca; la L.R. n. 89/98 prevede che i Comuni approvino il PCRA qualora non possano, nel quadro della classificazione rispettare, con riferimento alle aree già urbanizzate, il divieto di contatto di aree non compatibili tra loro o qualora si verifichi il superamento dei valori di attenzione come determinati dall'art. 6 del DPCM 14 novembre 1997;
• l'approvazione e l'attuazione da parte dei gestori delle infrastrutture di trasporto dei Piani di controllo e abbattimento del rumore di cui al DM 29/11/2000.

Al fine del raggiungimento dei suddetti obiettivi nel PRAA 2007-2010 sono da ultimo individuati i seguenti tre distinti livelli di azione della Regione:

1. attuazione della normativa esistente da parte dei Comuni, delle Province e degli Enti Gestori delle infrastrutture di trasporto;
2. contributo regionale alla realizzazione dei PCRA;
3. modifica e aggiornamento della L.R. 89/98.

Il primo livello d'azione comprende:

• a) la creazione di un catasto informatizzato dello stato dell'inquinamento acustico presente sul territorio regionale, dei limiti vigenti come definiti dai PCCA e degli interventi di risanamento messi in atto dalle Amministrazioni comunali attraverso i PCRA;
• b) la verifica del raggiungimento degli obiettivi dei PCRA;
• c) il recepimento, la verifica, il contributo istruttorio all'approvazione nei confronti del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e, nel caso delle infrastrutture di interesse regionale, l'approvazione dei piani di contenimento e abbattimento del rumore delle infrastrutture di trasporto e dei servizi pubblici ad esse collegati;
• d) il coordinamento delle attività di comunicazione e informazione al pubblico per una sempre maggiore e proficua partecipazione alla realizzazione delle politiche regionali in materia.

Nel secondo livello di azione rientrano invece i contributi ai comuni per la predisposizione dei PCRA dando attuazione alle delibere di G.R. concernenti l'approvazione dei programmi regionali di intervento finanziario per il risanamento acustico.

Il terzo livello di azione, in considerazione delle competenze legislative assegnate alla Regione in materia di pianificazione e programmazione è relativo ad un riallineamento della legge regionale all'evoluzione del quadro normativo nazionale e comunitario.


Con riferimento al primo livello d'azione relativo allo stato di attuazione della normativa in Regione Toscana, si ricorda che:

il PCCA è lo strumento fondamentale per la tutela della popolazione dall'inquinamento acustico. Attraverso il PCCA il Comune suddivide il proprio territorio in zone acusticamente omogenee a ciascuna delle quali corrispondono precisi limiti da rispettare e obiettivi di qualità da perseguire nel medio e lungo termine. Pertanto, il Comune con il PCCA fissa gli obiettivi di uno sviluppo sostenibile del territorio nel rispetto della compatibilità acustica delle diverse previsioni di destinazione d'uso dello stesso e, nel contempo, individua le eventuali criticità e i necessari interventi di bonifica per sanare le situazioni esistenti;

il PCRA rappresenta l'atto formale con cui il Comune sulla base di una specifica analisi costi/benefici individua interventi tecnici e grado di priorità per la loro attuazione al fine di eliminare le criticità evidenziate dal proprio PCCA. Il piano comunale recepisce e tiene conto dei piani di risanamento predisposti dai gestori delle infrastrutture di trasporto che attraversano il territorio comunale interessandone i centri abitati che quindi concorrono al raggiungimento dei valori limite fissati dalla legge per le fasce di pertinenza e dal PCCA al di fuori di queste;

i Piani di contenimento e abbattimento del rumore delle infrastrutture di trasporto previsti dall'attuale normativa italiana intervengono a risanare situazioni di superamento dei limiti all'interno delle fasce di pertinenza fissate dalla normativa stessa per tipologia di infrastruttura: ferroviaria, stradale e aeroportuale. Nel caso di infrastrutture di interesse nazionale o di più Regioni tali Piani, in particolare la ripartizione dei fondi per annualità e per Regione e l'elenco delle priorità di intervento, sono soggette a intesa tra Stato e Regioni/Province Autonome;

• il d.lgs. 194/2005 recepisce la direttiva comunitaria 2002/49/CE sul rumore ambientale il cui scopo precipuo e quello di armonizzare a livello comunitario l'approccio al disturbo da rumore, dal monitoraggio (mappatura acustica del territorio) agli interventi di risanamento (piani d'azione), passando attraverso il pieno coinvolgimento della popolazione interessata (procedure di informazione e comunicazione);
• la direttiva comunitaria e quindi il d.lgs. 194/2005 si applicano agli agglomerati urbani con più di 250.000 (prima fase) e 100.000 (seconda fase) abitanti e ai cosiddetti assi infrastrutturali "principali", caratterizzati da volumi di traffico (aereo, ferroviario, stradale) oltre un certo limite mentre la normativa italiana si applica indistintamente a tutte le sorgenti sonore;
• per pianificazione acustica di un agglomerato urbano (ai sensi del d.lgs. 194/2005) si intende il controllo dell'inquinamento acustico attraverso attività di programmazione quali:
  • la classificazione acustica;
  • la pianificazione territoriale;
  • l'ingegneria dei sistemi per il traffico;
  • la pianificazione dei trasporti;
  • l'attenuazione del rumore mediante tecniche di insonorizzazione;
  • il controllo delle emissioni acustiche alla sorgente.