RAPPORTO DI VALUTAZIONE 2012 (Maggio 2013) (Raggruppamento temporaneo IRIS – Gourè – R&I) SOMMARIO INTRODUZIONE ...................................................................................................................................................... 1 1. PRINCIPALI ELEMENTI EMERSI DALLA VALUTAZIONE E SUGGERIMENTI ATTUATIVI ............................................ 2 2. EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIOECONOMICO REGIONALE .......................................................................... 17 2.1 Il mercato del lavoro in Toscana ....................................................................................................................... 17 2.1 Gli ammortizzatori sociali in Toscana............................................................................................................... 36 2.3 Istruzione, formazione ed esclusione sociale ................................................................................................... 45 2.4 Ricerca e Innovazione ....................................................................................................................................... 51 2.5 Competitività dei sistemi produttivi ................................................................................................................. 55 3. IL QUADRO DI RIFERIMENTO STRATEGICO E NORMATIVO................................................................................ 59 3.1 Il quadro strategico europeo ............................................................................................................................ 59 3.1.1 La governance del processo EU 2020 ....................................................................................................... 59 3.1.2 Occupazione, istruzione e il quadro di intervento coordinato per combattere la disoccupazione e l’inattività dei giovani ........................................................................................................................................ 64 3.1.3 Innovazione e politica industriale ............................................................................................................. 74 3.2 Il contesto normativo nazionale ....................................................................................................................... 81 3.3 Il contesto normativo regionale ....................................................................................................................... 88 4. ATTUAZIONE FINANZIARIA ............................................................................................................................... 93 4.1 Variazioni del Piano Finanziario ........................................................................................................................ 93 4.2 Avanzamento finanziario al 31.12.2012 ........................................................................................................... 95 4.2.1 Avanzamento finanziario per Asse ........................................................................................................... 97 4.2.2 Avanzamento finanziario per Organismo Intermedio............................................................................... 98 5. ANALISI DELL’EFFICIENZA GESTIONALE ........................................................................................................... 106 6. ATTUAZIONE FISICA ....................................................................................................................................... 110 7. ANALISI DELLE CARATTERISTICHE DEI DESTINATARI ....................................................................................... 114 ASSE I – ADATTABILITÀ ...................................................................................................................................... 119 ASSE II – OCCUPABILITÀ ..................................................................................................................................... 135 ASSE III – INCLUSIONE SOCIALE .......................................................................................................................... 150 ASSE IV – CAPITALE UMANO .............................................................................................................................. 163 ASSE V – TRANSNAZIONALITÀ E INTERREGIONALITÀ .......................................................................................... 189 ASSE VI -ASSISTENZA TECNICA........................................................................................................................... 197 APPENDICE A -ALLEGATO STATISTICO AL CAPITOLO 2 ....................................................................................... 201 APPENDICE B – APPROFONDIMENTO SULLE PRATICHE DI GESTIONE: L’ESPERIENZA DEL CIRCOLO DI STUDIO “LA CULTURA DELLA SICUREZZA E DELLA LEGALITÀ” PROMOSSO DALLA PROVINCIA DI PRATO ................................ 215 APPENDICE C -SINTESI DEI RISULTATI DELL’INDAGINE DI PLACEMENT RELATIVA ALLE ATTIVITA’ CONCLUSE AL 31/12/2010 ........................................................................................................................................................ 219 INTRODUZIONE Per il periodo di programmazione 2007-2013, il regolamento generale ha promosso un approccio alla valutazione più flessibile rispetto al passato, più aderente ai bisogni conoscitivi dei programmatori e meno vincolato, nei contenuti e nella tempistica, ad esigenze di natura adempimentale. Coerentemente con questa prospettiva, il servizio di valutazione del PO della Toscana è stato strutturato come un’attività a carattere processuale, interattiva e iterativa, tesa a monitorare in modo continuativo l’esecuzione e l’avanzamento del Programma e i cambiamenti del contesto. L’obiettivo è, da un lato, quello di consentire una migliore comprensione dei risultati e dei progressi registrati verso il raggiungimento degli obiettivi prefissati; dall’altro, di agevolare l’individuazione tempestiva di misure correttive per far fronte all’emergere di eventuali criticità. Le finalità appena richiamate, in questa fase, prossima alla conclusione dell’attuale ciclo di programmazione, si caricano di una valenza ulteriore, connessa alla necessità di fornire elementi conoscitivi e di giudizio circa l’esperienza sin qui realizzata, che sostengano l’AdG nel percorso di definizione del nuovo programma operativo del FSE, per il 2014-2020. Pur essendo i rapporti annuali di valutazione il prodotto centrale del servizio, essi rappresentano il momento di arrivo di un processo volto ad accompagnare l’azione dei programmatori per massimizzare l’efficacia e l’efficienza degli interventi. Per assicurare il rispetto di queste finalità generali, il gruppo di valutazione, in accordo con l’Autorità di gestione, ha attivato analisi sia di natura strategica che operativa, focalizzate sulle dimensioni chiave della pertinenza, coerenza, efficienza ed efficacia del Programma1 . I risultati più salienti di tali attività sono illustrati all’interno del presente rapporto. Dal capitolo 1 al capitolo 7, sono stati affrontati gli aspetti generali dell’attuazione, esaminandoli in modo trasversale rispetto agli Assi del Programma. Il primo capitolo illustra in sintesi gli elementi emersi dalle attività di valutazione, fornendo osservazioni e suggerimenti sull’attuazione. Si procede poi con l’analisi dell’evoluzione del contesto socioeconomico regionale, e di quello normativo e istituzionale, con riferimento al livello europeo, nazionale e regionale. L’analisi prosegue concentrandosi sui livelli di avanzamento finanziario e fisico, prevedendo una specifica sezione dedicata alla valutazione dell’efficienza gestionale; la parte del rapporto relativa agli aspetti generali si conclude con un focus sulle caratteristiche dei destinatari delle attività concluse al 31/12/2012, tesa ad evidenziare le scelte di target operate sinora dal Programma. Nella seconda parte del documento, l’analisi si concentra sulle attività promosse e i risultati conseguiti all’interno dei singoli assi prioritari. Segue, infine, un appendice in cui sono riportati sinteticamente i risultati dell’analisi di placement condotta nel 2012 dal gruppo di valutazione, con riferimento alle attività del programma concluse al 31/12/2010. 1 Nell’approccio proposto per le attività di valutazione il gruppo di lavoro fa riferimento agli indirizzi tracciati dalla Commissione nel seguente documento di lavoro: The New Programming Period 2007-2013 -Indicative guidelines on evaluation methods: evaluation during the programming period -Working Document No.5, April 2007. 1 1. PRINCIPALI ELEMENTI EMERSI DALLA VALUTAZIONE E SUGGERIMENTI ATTUATIVI EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIOECONOMICO REGIONALE L’analisi del contesto socio economico, sviluppata nel capitolo 2, pone in evidenza l’aggravarsi della situazione economica e il peggioramento degli indicatori relativi al mercato del lavoro. Nel 2012 il numero di disoccupati raggiunge in Toscana il valore più elevato dal 2004 (132mila unità) e subisce un incremento così consistente (+22,6%) che risulta superiore persino a quello registrato nel 2008, anno di inizio della crisi internazionale (+20,1%). Rispetto a quell’anno, i disoccupati attuali sono superiori di oltre 48mila unità, quasi il sessanta per cento in più dall’inizio della crisi. La maggior parte della disoccupazione aggiuntiva è determinata dalla perdita del posto di lavoro. Nel 2012 i disoccupati ex-occupati aumentano di +16mila unità, i disoccupati ex-inattivi di oltre +6mila e i disoccupati senza esperienza di lavoro di +2mila unità. I primi rappresentano il 57,5% dei disoccupati totali, i secondi il 22% e i terzi il 19,7%. Il tasso di disoccupazione aumenta, raggiungendo, nel 2012, il 7,8%, con un differenziale di genere ancora significativo: 9,5% per la componente femminile e 6,5% per quella maschile. Nel confronto con le regioni del nord, la Toscana presenta un tasso di disoccupazione femminile più elevato. Nel 2012, l’incremento più rilevante dei disoccupati riguarda le fasce di età più anziane (55-64 anni), corrispondenti agli ex-occupati che hanno perso il lavoro a causa della crisi, mentre i livelli più alti di disoccupazione coinvolgono i giovani (15-24 anni 28,9% e 25-34anni 10,7%), la componente più penalizzata dall’evoluzione del mercato del lavoro. Ad aggravare la condizione giovanile, contribuisce il fenomeno dei cosiddetti NEET, i giovani che non lavorano, non studiano e non frequentano corsi di formazione (nel 2011 rappresentano il 17% nella fascia di età 15-29 anni). Rispetto alle principali regioni del nord, la Toscana presenta una maggiore incidenza di questo fenomeno. I livelli di istruzione della popolazione toscana rivelano un progresso anche nel corso del 2012. L’incidenza delle persone in possesso di laurea e post-laurea e di quelle con diploma di maturità aumenta ulteriormente, raggiungendo i valori più elevati degli ultimi dieci anni. Il confronto con la media nazionale, mostra, tuttavia, che il tasso di scolarizzazione superiore toscano è inferiore alla media nazionale e a quella delle principali regioni del nord, a fronte, invece, di un miglior posizionamento della regione relativamente al livello di istruzione universitaria della popolazione. Questi due dati, apparentemente contradditori, esprimono la presenza di una maggiore polarizzazione della popolazione toscana, rispetto alla media nazionale, fra persone con bassi livelli di istruzione e persone altamente scolarizzate. I dati relativi agli abbandoni scolastici appaiono significativi e possono spiegare in parte questo fenomeno. Una percentuale di giovani superiore a quella delle principali regioni del nord, e uguale alla media nazionale, abbandona prematuramente gli studi (il 17,6% nella fascia 18-24 anni), e anche se questo dato non è distante dall’obiettivo atteso per il 2020 dal PNR, esso rappresenta un aspetto critico. 2 L’aggravarsi della situazione economica determina effetti non solo sui livelli occupazionali, ma anche sul numero di imprese attive e i tassi di nati-mortalità delle imprese. Dal 2008 ad oggi, anche in Toscana, la base produttiva si contrae, con una diminuzione significativa del numero di imprese. Il ridimensionamento più consistente riguarda le imprese artigiane del manifatturiero e delle costruzioni. Nell’ambito del sistema produttivo sono, tuttavia, presenti alcune linee di evoluzione che andrebbero sostenute e che riguardano, ad esempio, l’aumento delle spese in R&S delle imprese e degli addetti alla R&S inseriti all’interno delle imprese. Relativamente a questi indicatori, la Toscana si colloca all’ottavo-nono posto a livello nazionale e, pur avendo registrato dei miglioramenti, presenta una progressione inferiore a quella delle principali regioni del nord. Anche sul fronte dei mercati, le imprese toscane, pur avendo aumentato la propensione esportatrice, rimangono al sesto posto fra le regioni italiane. In relazione alle specializzazioni produttive della regione, la Toscana esporta meno di altre regioni in settori a domanda mondiale dinamica, e, per questa ragione, il sistema produttivo regionale si trova in parte penalizzato dall’evoluzione complessiva del commercio mondiale. EVOLUZIONE DEL QUADRO DI RIFERIMENTO STRATEGICO E NORMATIVO Sul piano normativo e istituzionale, l’analisi condotta nel paragrafo 2.1 passa in rassegna i principali documenti e comunicazioni pubblicati nel 2011 dalle istituzioni dell’Unione europea. Tra questi si richiamano: • La dichiarazione del Consiglio Europeo del 30 Gennaio 2012, che si concentra su tre priorità immediate: occupazione, in particolare quella giovanile, completamento del mercato unico, e finanziamento dell'economia. In particolare, richiamando le responsabilità degli Stati membri nel disegno e attuazione di iniziative globali su occupazione, istruzione e competenze, il Consiglio raccomanda l’inclusione, nei programmi nazionali di riforma, di misure concrete da adottare nel quadro di "Piani nazionali per l'occupazione", da sottoporre a un monitoraggio rafforzato, nell’ambito del semestre europeo. • Le Raccomandazioni specifiche per Paese approvate dal Consiglio Europeo di Giugno. Tra i provvedimenti che l’Italia è invitata ad adottare, si ricordano le seguenti: • misure ulteriori per combattere la disoccupazione giovanile, migliorando anche la pertinenza del percorso formativo rispetto al mercato del lavoro facilitando il passaggio al mondo del lavoro, anche attraverso incentivi per l'avvio di nuove imprese e per le assunzioni di dipendenti; attuare il riconoscimento delle competenze e delle qualifiche a livello nazionale per promuovere la mobilità del lavoro; adottare misure per ridurre i tassi di abbandono dell’università e combattere l'abbandono scolastico; • l’adozione in via prioritaria di riforme del mercato del lavoro per affrontare la segmentazione del mercato del lavoro e istituire un sistema integrato per le indennità di disoccupazione; adottare ulteriori provvedimenti per incentivare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, in particolare fornendo servizi per l'infanzia e l'assistenza agli anziani; per rafforzare la competitività in termini di costi, rafforzare il legame esistente fra salari fissati a livello settoriale e produttività attraverso ulteriori miglioramenti del quadro regolamentare per la determinazione dei salari. 3 • Il "Patto per la crescita e l'occupazione", anch’esso adottato nel Consiglio Europeo di Giugno, che va ad integrare il pacchetto di politiche elaborato dall’UE per la crisi economica e finanziaria. Il patto contiene una serie di misure che ciascuno stato membro, nell'attuare le raccomandazioni specifiche per paese, è tenuto ad adottare. Tra i passaggi di maggiore rilevanza per l’ambito di intervento del FSE si richiamano i seguenti in particolare: • Lottare contro la disoccupazione e affrontare con efficacia le conseguenze sociali della crisi; portare avanti le riforme per migliorare i livelli di occupazione; intensificare gli sforzi, anche sostenuti dall'FSE, intesi ad aumentare l'occupazione giovanile, in particolare per facilitare la prima esperienza lavorativa dei giovani e la loro partecipazione al mercato del lavoro, al fine di assicurare che entro alcuni mesi dal completamento del percorso scolastico i giovani ricevano un'offerta qualitativamente buona di occupazione, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio, e sviluppare e attuare politiche efficaci per combattere la povertà e fornire assistenza alle categorie vulnerabili. Gli Stati membri attueranno rapidamente i propri piani nazionali per l'occupazione e ne elaboreranno di più ambiziosi e precisi per il prossimo semestre europeo. Gli Stati membri dovranno avvalersi delle possibilità di finanziare temporaneamente, a partire dal Fondo sociale europeo, gli incentivi a favore delle assunzioni; Nel corso del 2012 la Commissione, nel quadro dell’attuazione del Patto per la crescita e l'occupazione, ha presentato numerose proposte, al cui interno l’emergenza della disoccupazione e dell’inattività dei giovani, unitamente al tema del rafforzamento della pertinenza dei sistemi di istruzione e di formazione rispetto ai fabbisogni presenti e futuri del mercato del lavoro, costituiscono elementi focali sui quali far convergere i diversi strumenti di intervento, sia al livello nazionale che di UE. Di seguito riportiamo sinteticamente gli elementi salienti delle principali iniziative della Commissione in questo ambito. • Il “Pacchetto Occupazione”, che mira a promuovere un approccio coerente e coordinato alle politiche per l’impiego, delineando un insieme di misure finalizzate alla creazione di posti di lavoro, a ripristinare la dinamica del mercato occupazionale e a rafforzare la governance a livello di UE. A questo scopo la Commissione sollecita la mobilitazione attiva di Stati membri, parti sociali ed altri stakeholder per affrontare le attuali sfide in tema di occupazione nell'UE, in particolare la disoccupazione dei giovani. Il pacchetto include anche una prima relazione sullo stato d'avanzamento dell’iniziativa “Opportunità per i giovani” e una consultazione circa il nuovo quadro di qualità per i tirocini. • Comunicazione del 20 Novembre 2012 "Ripensare l'istruzione" [COM(669)2012], con cui la Commissione ha lanciato una nuova strategia di riforma dei sistemi di istruzione e formazione, tramite cui affrontarne i nodi critici per innalzarne l’efficienza, accrescere la rispondenza tra competenze acquisite e esigenze attuali e future del mercato del lavoro, mediante la promozione di modalità aperte e flessibili di apprendimento e incentivando l'impegno collaborativo fra tutti i soggetti coinvolti. Inoltre al fine di promuovere l’eccellenza nell'istruzione e formazione professionale (IFP), la Commissione sollecita: lo sviluppo, conformemente alla situazione nazionale, di sistemi duali di IFP di qualità; l’allineamento delle politiche in materia di IFP alle strategie di sviluppo economico regionale/locale relative, in particolare, alla specializzazione intelligente; la realizzazione 4 della permeabilità con altre offerte formative; la messa a punto di qualifiche di livello terziario corrispondenti a un ciclo di studi breve (2 anni) in settori interessati da carenze di abilità, in particolare dove esiste un potenziale di crescita (ad es. TIC, assistenza sanitaria e "abilità verdi"); il rafforzamento dei partenariati locali, nazionali e internazionali e delle reti tra imprese, in particolare PMI, e fornitori di IFP; • In linea con l’approccio proposto dalla Commissione per la riforma e la promozione dell'eccellenza dei sistemi di istruzione e formazione, le Conclusioni del Consiglio sul contributo dell’istruzione e formazione alla ripresa economica e alla crescita,